Processo: 0784/08
Data do Acordão: 19-11-2008
Tribunal: 2 SUBSECÇÃO DO CA
Relator: POLÍBIO HENRIQUES
Descritores: ACTO DE MERA EXECUÇÃO
RECORRIBILIDADE
Sumário: I - São actos de mera execução os praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de actos administrativos anteriores e que não contenham outros efeitos jurídicos que não sejam a concretização ou desenvolvimento das estatuições jurídicas contidas neles.
II - Não é de mera execução, mas acto administrativo contenciosamente recorrível, o acto que manda concretizar a demolição de um edifício sem que a decisão de demolir estivesse contida em precedente decisão administrativa.
Nº Convencional: JSTA0009741
Nº do Documento: SA1200811190784
Recorrente: A...
Recorrido 1: CM AMADORA
Votação: UNANIMIDADE
Texto Integral:
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. RELATÓRIO
A… e outros, devidamente identificados nos autos, intentaram, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho de 9 de Julho de 2003 da Vereadora da Câmara Municipal da Amadora, que “ordenou a demolição do imóvel, com a refª PER nº 86, sito em … ou … do … na freguesia da Brandoa, concelho da Amadora.
Por sentença de 24 de Janeiro de 2008, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa concedeu provimento à questão prévia da irrecorribilidade do acto e rejeitou o recurso contencioso.
1.1. Inconformados, os impugnantes recorrem para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1. Os ora Recorrentes impugnaram o despacho da Srª Vereadora B… da Câmara Municipal de Amadora, datado de 9.07.2003, que ordenou a demolição do imóvel que lhes pertencia, com a refª PER, nº 86, sito em … ou … do …, na freguesia da Brandoa, concelho da Amadora.
2. A douta sentença recorrida, com fundamento na irrecorribilidade de tal acto administrativo, rejeitou o pedido de impugnação dos Recorrentes e absolveu a entidade recorrida.
3. Os ora Recorrentes não aceitam a ideia de que o despacho impugnado possa ser considerado ou seja só, uma mera execução do anterior despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal da Amadora, datado de 31.10.2001, uma vez que nesta decisão não se contém a alegada ordem de demolição do imóvel.
4. A douta sentença recorrida dá como provados e admitidos factos que são controvertidos, o que constitui um erro de julgamento nesta parte.
5. A decisão é um dos elementos do acto administrativo, o que exige que haja um comando, uma estatuição juridicamente vinculante para a outra parte na relação jurídica, para além de que não há actos implícitos, só os seus efeitos é que podem estar implícitos.
6. O art. 123º do CPA dispõe que “os actos administrativos devem enunciar com precisão o respectivo objecto, de modo a poderem determinar-se inequivocamente os seus efeitos jurídicos”
7. A sequência literária do preceito vai no sentido de se entender «objecto» como a situação concreta sobre que incide o acto, o que é diferente do seu conteúdo ou sentido.
8. A douta sentença recorrida confunde o objecto com o conteúdo do acto administrativo em causa, pois vê na expressão «concordo nos termos propostos» um conteúdo inexistente.
9. O conteúdo é um elemento essencial do acto administrativo, sem o qual este não existe.
10. No caso concreto, o objecto do acto administrativo é «concordo, nos termos propostos», ou seja, admite e sanciona o que foi proposto, mas o seu conteúdo só se atinge por referência ao que foi efectivamente proposto, e não mais do que isso.
11. Não era exigível aos Recorrentes, nem a qualquer homem médio colocado nas mesmas circunstâncias, ter entendido o referido acto administrativo como o faz a douta sentença recorrida.
12. O parecer jurídico, datado de 3 de Junho de 2000, que se contém na Informação nº 475/2000, do Gabinete do Apoio Jurídico da Câmara Municipal de Amadora, concluiu e distinguiu muito claramente as duas situações, quando disse: a) “… deverá o agregado familiar de A… ser excluído do PER,…”, b) e “relativamente à construção com referência 86, deverá a mesma ser demolida, porque clandestina,…”-
13. Este parecer jurídico limitou-se a emitir mera opinião, sem que nela exista ou se vislumbre qualquer proposta concreta de decisão.
14. O despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Amadora, datado de 31.10.2001, recaiu sobre a informação nº 2062/2001, de 25.10.2001, da Divisão de Habitação e Realojamento, e não sobre o indicado parecer jurídico, ainda que este a ela tivesse sido anexado.
15. E tal anexação, como se pode constatar, apenas serviu para fundamentar a proposta " de exclusão do agregado recenseado na Refª 86 do ..." e não qualquer outra.
16. Não é possível detectar na referida Informação da DHR qualquer ideia de proposta no sentido de também se ordenar a demolição do imóvel em causa.
17. E se alguma dúvida existisse, logo ela se dissiparia na notificação do indicado despacho aos ora Recorrentes, feita através do ofício nº 023986, de 20NOV2001, e no qual apenas se comunicou a sua exclusão do Plano Especial de Realojamento.
18. Os ora Recorrentes não entendem como foi possível que na douta sentença recorrida se tenha concluído que “a ordem de demolição da construção em causa foi determinada pelo despacho proferido pelo Presidente da Câmara, em 31.10.2001…” ou ainda que “o acto impugnado… constitui mero acto de execução da anterior ordem administrativa de demolição, contida no despacho proferido em 31.10.2001, já consolidado na ordem jurídica”.
19. A análise cuidada do processo instrutor não permite, nem de longe, nem de perto, que se conclua que o despacho do Sr. Presidente da Câmara, datado de 31.10.2001, “determinou, simultaneamente, a exclusão dos Recorrentes do PER e a demolição da construção clandestina”.
20. O parecer jurídico referido na alínea C) da fundamentação de facto, apenas opinou que “sendo a construção clandestina, o Presidente da Câmara Municipal poderá ordenar a demolição da obra…” e, por isso, tal afirmação não é uma proposta de decisão, pelo que a mesma não pode colar-se a um despacho, cujo objecto é “concordo, nos termos propostos”.
21. Resulta manifesto que neste despacho não foi ordenada a demolição da construção, uma vez que falta ali um comando ou uma estatuição juridicamente vinculante nesse sentido.
22. Os Recorrentes nunca tiveram a percepção dessa ordem concreta, nem nunca foram notificados de que tinha sido ordenada a demolição da sua construção, e convida-se a entidade recorrida a demonstrar o contrário.
23. Os Recorrentes apenas receberam a notificação de que, por despacho do Sr. Presidente datado de 31.10.2001, foram excluídos do Plano Especial de Realojamento, “por se verificar que não habitam a construção onde se encontram recenseados”.
24. Os Recorrentes conformaram-se com esta decisão, e só com esta, não sendo legítimo que daí se retire que também admitiram a demolição do seu imóvel.
25. Aquela sua exclusão do PER não acarreta como consequência directa a demolição de referida construção, pois não há nenhuma norma, designadamente no DL nº 163/93, de 7 de Maio, que assim o determine.
26. E quando falta o comando concreto sobre o sentido em que se decide, não há acto administrativo.
27. Os Recorrentes não aceitam que, depois de tudo o que disseram nos autos, a douta sentença tenha vindo sancionar uma conduta ilegal da entidade recorrida com fundamento num alegado acto administrativo anterior que manifestamente nunca existiu.
28. Não está fundamentada a douta decisão do tribunal “a quo” sobre a matéria de facto, pois não existe nenhuma razão objectiva que permita concluir que “a ordem de demolição da construção em causa foi determinada pelo despacho proferido pelo Presidente da Câmara, em 31.10.2001”, ou que nela esteja contida”.
29. A douta sentença recorrida é desconforme com a verdade dos factos alegados, uma vez que as provas documentais juntas aos autos e a análise do processo instrutor determinavam que outra tivesse sido a convicção do Tribunal “a quo”, o que se traduz em erro de julgamento sobre a matéria de facto.
30. Assim, a douta sentença recorrida viola o disposto nos artigos 646º, nº 4, 653º, nº 2 e 664º do CPC, aplicáveis “ex vi” do art. 35º, nº 2 do CPTA.
31. A douta sentença recorrida também deveria ter emitido pronúncia no sentido de afastar a posição defendida pelos ora Recorrentes sobre a alegada inexistência da anterior ordem de demolição da construção em causa, o que não fez, pelo que a mesma é NULA, atento o disposto na alínea d) do nº 1 do art. 668º do CPC, aplicável “ex vi” do art. 35º, nº 2 do CPTA.
32. E dada a manifesta inexistência de anterior ordem concreta de demolição da construção, a douta sentença recorrida viola o disposto no art. 123º, nº 1, alínea e) e nº 2 do CPA.
NESTES TERMOS, deverá ser concedido total provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, e substituindo-a por outra decisão que aprecie o mérito da impugnação do acto administrativo em causa (art. 149º, nº 4, do CPTA).
1.2. A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo:
A. Antes de mais, dá-se aqui por integralmente reproduzido tudo alegado anteriormente.
B. Pretendem os recorrentes a declaração de nulidade do despacho datado de 9/07/2003, pelo qual foi ordenada a demolição da construção, alegando para o efeito, que o mesmo é ilegal e padece por vício de falta de fundamentação.
C. Está em causa uma construção abarracada, construída clandestinamente e insusceptível de legalização.
D. Os ora recorrentes foram recenseados em 1993.
E. No âmbito do levantamento efectuado para efeitos de realojamento vieram os serviços da Divisão de Habitação do Município da Amadora verificar que o agregado familiar de A… residia há mais de 30 anos em França, não tendo na construção em causa a sua residência. Acresce que, o recorrente é proprietário de dois imóveis sitos nas Freguesias da Buraca e Falagueira.
F. Razão pela qual foi desencadeado o processo de exclusão do aludido agregado familiar do PER e, consequentemente, ordenar a demolição da referida construção, em conformidade com o Decreto-Lei nº 163/93, de 7 de Maio, que apenas possibilita o realojamento de agregados familiares residentes permanentemente em barracas ou construções abarracadas e que não possuem bens ou rendimentos que lhes permitam aceder a uma habitação condigna.
G. Em 21/02/2000 foram os recorrentes notificados para se pronunciarem em sede de audiência prévia sobre a proposta de exclusão e demolição da aludida construção.
H.Foi notificado o mandatário do requerente do indeferimento do pretendido e informado de que se mantinha a intenção de demolição da aludida construção.
I. Por despacho datado de 31 de Outubro de 2001 foi proferida decisão final de exclusão do agregado familiar do recorrente do PER e a consequente demolição da construção.
J. Esta decisão não foi impugnada contenciosamente pelo que se consolidou na ordem jurídica, por impugnável.
L. Os actos de execução reportam-se a anterior acto, esse sim recorrível, por constituir o acto que repercute os seus efeitos na esfera jurídica do seu destinatário, por definir a situação jurídica do particular perante a administração.
M . O despacho proferido pela Senhora Vereadora B… em 9/7/03 é um acto irrecorrível por se tratar de um acto de mera execução do despacho proferido anteriormente pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal.
N.O despacho impugnado limita-se a ordenar a remessa do processo ao serviço Municipal para execução da ordem de demolição. Representando como tal o mero efeito lógico do acto praticado anteriormente que definiu a situação jurídica concreta e que como não foi contenciosamente impugnado se consolidou na ordem jurídica como já referido.
O. O despacho recorrido não se revestindo de conteúdo autónomo é por si só insusceptível de lesar os direitos e interesses dos recorrentes e como tal é irrecorrível.
P. A admitir-se a recorribilidade do acto, deve ter-se em atenção que está em causa uma construção abarracada, implantada no local sem respeito pelas mais elementares normas do urbanismo e construção.
Q. Pelas razões expostas deve a decisão a quo manter-se na ordem jurídica, sem qualquer reparo
Nestes termos e nos melhores de direito, que V. Exas doutamente suprirão, deve o presente Recurso ser julgado improcedente por não provado, mantendo-se a douta decisão recorrida, com o que se fará Justiça.
1.3. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1 OS FACTOS
Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:
A - Em 31 de Outubro de 2001, o Presidente da Câmara Municipal da Amadora, exarou despacho de concordância, na informação nº 2062/2001 relativa a proposta de decisão final relativa a : Refª do ..., despacho cujo teor é o seguinte:
“Concordo, nos termos propostos”.
B - A informação nº 2062/2001, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido e do qual extrai-se o seguinte:
“De acordo com o parecer jurídico emitido pelo GAJ (anexo 4), o agregado em causa deve ser excluído do PER e a construção demolida…”
C - O parecer jurídico, datado de 3 de Junho de 2000, a que se alude em “B” reporta-se à informação nº 475/2000, do Gabinete de Apoio Jurídico, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido e do qual extrai-se o seguinte:
“…”
b) Posteriormente o Ilustre Mandatário do supra identificado, em deslocação aos Serviços, informou que a construção recenseada não poderia ser demolida, atento o facto do terreno onde esta se encontra ser propriedade daquele…”
“…”
Assim, e através do seu Mandatário, vem aquele apresentar pronúncia escrita, alegando grosso modo que:
a)…
b)…
c)… O ora notificado “… não tem ilusões de que se trata de uma construção sem condições para ser legalizada em conformidade com o RGEU..”;
“…”
Ora, sendo a construção clandestina, o Presidente da Câmara Municipal poderá ordenar a demolição da obra e/ou reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início das obras de construção…”
“…”
Donde, e como no caso presente a construção refª 86 PER não reúne os requisitos necessários ao seu licenciamento e consequente legalização, lógico será que a ordem de demolição, enquanto medida que visa a protecção da legalidade urbanística e a reintegração da ordem jurídica violada…”
“…”
Nesta conformidade, e por tudo quanto ficou dito, entendemos que deverá o agregado familiar de A… ser excluído do PER…”
Relativamente à construção com referência 86, deverá a mesma ser demolida, porque clandestina…”.
D - Mediante despacho, datado de 09.07.2003, proferido pela Vereadora B… foi determinado o envio do processo ao serviço da Polícia Municipal, para que se proceda à demolição da construção.
2.2. O DIREITO
2.2.1. Na sua alegação (vide conclusão 31) os Recorrentes entendem que a sentença é nula, por omissão de pronúncia, nos termos previstos no art. 668º/1/d) do C.P.Civil.
Em defesa da sua tese argumentam que “a douta sentença recorrida também deveria ter emitido pronúncia no sentido de afastar a posição defendida pelos ora Recorrentes sobre a alegada inexistência da anterior ordem de demolição da construção em causa, o que não fez”.
A propósito, pode ler-se na sentença, o seguinte:
“ (…) A ordem de demolição da construção em causa foi determinada pelo despacho proferido pelo Presidente da Câmara, em 31.10.2001 (cf. alíneas “A” a “C” da matéria de facto assente), despacho com o qual o recorrente se conformou, como o próprio diz na petição de recurso (cf. art. 10º).
E, o acto ora impugnado (cf. alínea “D” dos factos assentes) - provavelmente por o recorrente não ter acatado de modo voluntário o já anteriormente determinado – constitui mero acto de execução da anterior ordem administrativa de demolição, contida no despacho proferido em 31.10.2001, já consolidado na ordem jurídica, por inimpugnável.
(…)
Toda a argumentação expendida pelos recorrentes deveria ter tido lugar no âmbito da impugnação do acto que determinou, simultaneamente, a exclusão dos recorrentes do PER e a demolição da construção clandestina e não no presente recurso contencioso de anulação, por o objecto restringir-se à remessa de processo administrativo, para efeitos de execução, pela Polícia Municipal, da ordem de demolição, que como se disse é mero acto de execução, logo irrecorrível”
Ora, decorre deste discurso justificativo que a questão – inexistência da anterior ordem de demolição – que os Recorrentes consideram que ficou por apreciar foi efectivamente conhecida, tendo o tribunal a quo emitido pronúncia inequívoca no sentido de que existe uma anterior ordem de demolição, contida no despacho do Presidente da Câmara proferido em 31.10.2001, com o qual os Recorrentes se conformaram e que está já consolidado na ordem jurídica, por inimpugnável.
E não há lugar a nulidade por omissão de pronúncia por mera falta de refutação dos argumentos com os quais os Recorrentes sustentam a sua tese (vide, neste sentido, entre outros, os acórdãos do Pleno de 1991.02.26 – recº nº 24591, de 1995.07.13 – recº nº 28 428, de 1998.07.14 – recº nº 13 086, de 1999.04.28 – recº nº 42 153 e de 2002.02.21 – recº nº 34 852 e de 2005.05.21 – recº nº 1423/02 e da Secção de 2007.10.31 – recº nº 1007/06 e de 2008.05.21 – recº nº 437/07).
Deste modo não ocorre a invocada nulidade por omissão de pronúncia.
2.2.2. Mas, para além da nulidade, os Recorrentes atacam a sentença com fundamento em erro de julgamento.
Consideram, no essencial, que a sentença interpretou mal o despacho de 31.10.2001, lendo na expressão «concordo nos termos propostos» um conteúdo inexistente. Segundo eles, a análise do processo instrutor não permite que se conclua, como se faz na sentença, que naquele despacho se “determinou, simultaneamente, a exclusão dos Recorrentes do PER e a demolição da construção clandestina”, uma vez que o mesmo não contém estatuição juridicamente vinculante quanto à demolição e que, nessa parte, por falta de decisão, não consubstancia um acto administrativo.
Vejamos.
Em 31 de Outubro de 2001, tendo-lhe sido apresentada a INF nº 2062/2001 do Departamento de Administração Urbanística, o Presidente da Câmara Municipal da Amadora exarou sobre ela o seguinte despacho: “Concordo nos termos propostos”.
E, a despeito de a dita informação conter, na sua parte expositiva e justificativa, o extracto que a sentença recorrida isolou e levou à alínea B do probatório supra, certo é que a mesma termina deste modo e passamos a citar:
“Face ao exposto propõe-se:
1. O envio de Ofício de Decisão Final com vista à conclusão do processo de exclusão do agregado recenseado na Refª 86 do … para A… – …-França;
2. O envio de Ofício ao representante legal da família a dar conhecimento do referido processo – Dr. C…s – Av … nº … – 2700 Amadora
À Consideração Superior.”
Ora, o enunciado linguístico do despacho – concordo nos termos propostos – revela-nos, de imediato, duas coisas, que, a nosso ver, são indiscutíveis. A primeira é que a decisão administrativa foi construída através de declaração de concordância com a proposta contida na INF 2062/2001. A segunda é que nessa proposta, supra transcrita, com apoio no texto, só pode ler-se a sugestão de decidir a exclusão dos Recorrentes (entendendo-se, pelo contexto significativo que se trata de exclusão daquele agregado familiar do Programa Especial de Realojamento).
Neste quadro, independentemente da perplexidade que, no caso concreto, possa suscitar-se acerca da validade da fixação do conteúdo e do sentido do acto administrativo, por via remissiva Vide, a propósito, Mário Esteves de Oliveira e outros, in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª, ed., p. 604 (questão levantada pelos Recorrentes – conclusões 5. a 10 – e cujo conhecimento fica prejudicado), entendemos que, de todo o modo, o despacho de 31 de Outubro de 2001 do Presidente da Câmara Municipal da Amadora, não contém a decisão administrativa de demolição do prédio dos Recorrentes.
Posto isto, assiste razão aos Recorrentes. Na verdade viram a sua impugnação contenciosa rejeitada em razão de a mesma ter por objecto um acto de mera execução do referido despacho do Presidente da Câmara. Ora, sabendo-se que (i) são actos de mera execução os praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de actos administrativos anteriores e que não contenham outros efeitos jurídicos que não sejam a concretização ou desenvolvimento das estatuições jurídicas contidas neles Cf. acórdão STA – Pleno – de 2008.10.04-rec. nº 544/06, que (ii) o acto contenciosamente impugnado determinou que se procedesse à demolição da construção (alínea D do probatório) e que, como vimos, (iii) essa decisão não estava contida no anterior despacho do Presidente da Câmara, então o despacho recorrido não é um acto de mera execução e é contenciosamente recorrível.
Deste modo, entendemos que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento e não pode manter-se.
3. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TAC de Lisboa, para que os autos aí prossigam os seus termos, se outra razão não houver que a tal obste.
Sem custas.
Lisboa, 19 de Novembro de 2008. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Edmundo António Vasco Moscoso– João Manuel Belchior.
Data do Acordão: 19-11-2008
Tribunal: 2 SUBSECÇÃO DO CA
Relator: POLÍBIO HENRIQUES
Descritores: ACTO DE MERA EXECUÇÃO
RECORRIBILIDADE
Sumário: I - São actos de mera execução os praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de actos administrativos anteriores e que não contenham outros efeitos jurídicos que não sejam a concretização ou desenvolvimento das estatuições jurídicas contidas neles.
II - Não é de mera execução, mas acto administrativo contenciosamente recorrível, o acto que manda concretizar a demolição de um edifício sem que a decisão de demolir estivesse contida em precedente decisão administrativa.
Nº Convencional: JSTA0009741
Nº do Documento: SA1200811190784
Recorrente: A...
Recorrido 1: CM AMADORA
Votação: UNANIMIDADE
Texto Integral:
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. RELATÓRIO
A… e outros, devidamente identificados nos autos, intentaram, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho de 9 de Julho de 2003 da Vereadora da Câmara Municipal da Amadora, que “ordenou a demolição do imóvel, com a refª PER nº 86, sito em … ou … do … na freguesia da Brandoa, concelho da Amadora.
Por sentença de 24 de Janeiro de 2008, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa concedeu provimento à questão prévia da irrecorribilidade do acto e rejeitou o recurso contencioso.
1.1. Inconformados, os impugnantes recorrem para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1. Os ora Recorrentes impugnaram o despacho da Srª Vereadora B… da Câmara Municipal de Amadora, datado de 9.07.2003, que ordenou a demolição do imóvel que lhes pertencia, com a refª PER, nº 86, sito em … ou … do …, na freguesia da Brandoa, concelho da Amadora.
2. A douta sentença recorrida, com fundamento na irrecorribilidade de tal acto administrativo, rejeitou o pedido de impugnação dos Recorrentes e absolveu a entidade recorrida.
3. Os ora Recorrentes não aceitam a ideia de que o despacho impugnado possa ser considerado ou seja só, uma mera execução do anterior despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal da Amadora, datado de 31.10.2001, uma vez que nesta decisão não se contém a alegada ordem de demolição do imóvel.
4. A douta sentença recorrida dá como provados e admitidos factos que são controvertidos, o que constitui um erro de julgamento nesta parte.
5. A decisão é um dos elementos do acto administrativo, o que exige que haja um comando, uma estatuição juridicamente vinculante para a outra parte na relação jurídica, para além de que não há actos implícitos, só os seus efeitos é que podem estar implícitos.
6. O art. 123º do CPA dispõe que “os actos administrativos devem enunciar com precisão o respectivo objecto, de modo a poderem determinar-se inequivocamente os seus efeitos jurídicos”
7. A sequência literária do preceito vai no sentido de se entender «objecto» como a situação concreta sobre que incide o acto, o que é diferente do seu conteúdo ou sentido.
8. A douta sentença recorrida confunde o objecto com o conteúdo do acto administrativo em causa, pois vê na expressão «concordo nos termos propostos» um conteúdo inexistente.
9. O conteúdo é um elemento essencial do acto administrativo, sem o qual este não existe.
10. No caso concreto, o objecto do acto administrativo é «concordo, nos termos propostos», ou seja, admite e sanciona o que foi proposto, mas o seu conteúdo só se atinge por referência ao que foi efectivamente proposto, e não mais do que isso.
11. Não era exigível aos Recorrentes, nem a qualquer homem médio colocado nas mesmas circunstâncias, ter entendido o referido acto administrativo como o faz a douta sentença recorrida.
12. O parecer jurídico, datado de 3 de Junho de 2000, que se contém na Informação nº 475/2000, do Gabinete do Apoio Jurídico da Câmara Municipal de Amadora, concluiu e distinguiu muito claramente as duas situações, quando disse: a) “… deverá o agregado familiar de A… ser excluído do PER,…”, b) e “relativamente à construção com referência 86, deverá a mesma ser demolida, porque clandestina,…”-
13. Este parecer jurídico limitou-se a emitir mera opinião, sem que nela exista ou se vislumbre qualquer proposta concreta de decisão.
14. O despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Amadora, datado de 31.10.2001, recaiu sobre a informação nº 2062/2001, de 25.10.2001, da Divisão de Habitação e Realojamento, e não sobre o indicado parecer jurídico, ainda que este a ela tivesse sido anexado.
15. E tal anexação, como se pode constatar, apenas serviu para fundamentar a proposta " de exclusão do agregado recenseado na Refª 86 do ..." e não qualquer outra.
16. Não é possível detectar na referida Informação da DHR qualquer ideia de proposta no sentido de também se ordenar a demolição do imóvel em causa.
17. E se alguma dúvida existisse, logo ela se dissiparia na notificação do indicado despacho aos ora Recorrentes, feita através do ofício nº 023986, de 20NOV2001, e no qual apenas se comunicou a sua exclusão do Plano Especial de Realojamento.
18. Os ora Recorrentes não entendem como foi possível que na douta sentença recorrida se tenha concluído que “a ordem de demolição da construção em causa foi determinada pelo despacho proferido pelo Presidente da Câmara, em 31.10.2001…” ou ainda que “o acto impugnado… constitui mero acto de execução da anterior ordem administrativa de demolição, contida no despacho proferido em 31.10.2001, já consolidado na ordem jurídica”.
19. A análise cuidada do processo instrutor não permite, nem de longe, nem de perto, que se conclua que o despacho do Sr. Presidente da Câmara, datado de 31.10.2001, “determinou, simultaneamente, a exclusão dos Recorrentes do PER e a demolição da construção clandestina”.
20. O parecer jurídico referido na alínea C) da fundamentação de facto, apenas opinou que “sendo a construção clandestina, o Presidente da Câmara Municipal poderá ordenar a demolição da obra…” e, por isso, tal afirmação não é uma proposta de decisão, pelo que a mesma não pode colar-se a um despacho, cujo objecto é “concordo, nos termos propostos”.
21. Resulta manifesto que neste despacho não foi ordenada a demolição da construção, uma vez que falta ali um comando ou uma estatuição juridicamente vinculante nesse sentido.
22. Os Recorrentes nunca tiveram a percepção dessa ordem concreta, nem nunca foram notificados de que tinha sido ordenada a demolição da sua construção, e convida-se a entidade recorrida a demonstrar o contrário.
23. Os Recorrentes apenas receberam a notificação de que, por despacho do Sr. Presidente datado de 31.10.2001, foram excluídos do Plano Especial de Realojamento, “por se verificar que não habitam a construção onde se encontram recenseados”.
24. Os Recorrentes conformaram-se com esta decisão, e só com esta, não sendo legítimo que daí se retire que também admitiram a demolição do seu imóvel.
25. Aquela sua exclusão do PER não acarreta como consequência directa a demolição de referida construção, pois não há nenhuma norma, designadamente no DL nº 163/93, de 7 de Maio, que assim o determine.
26. E quando falta o comando concreto sobre o sentido em que se decide, não há acto administrativo.
27. Os Recorrentes não aceitam que, depois de tudo o que disseram nos autos, a douta sentença tenha vindo sancionar uma conduta ilegal da entidade recorrida com fundamento num alegado acto administrativo anterior que manifestamente nunca existiu.
28. Não está fundamentada a douta decisão do tribunal “a quo” sobre a matéria de facto, pois não existe nenhuma razão objectiva que permita concluir que “a ordem de demolição da construção em causa foi determinada pelo despacho proferido pelo Presidente da Câmara, em 31.10.2001”, ou que nela esteja contida”.
29. A douta sentença recorrida é desconforme com a verdade dos factos alegados, uma vez que as provas documentais juntas aos autos e a análise do processo instrutor determinavam que outra tivesse sido a convicção do Tribunal “a quo”, o que se traduz em erro de julgamento sobre a matéria de facto.
30. Assim, a douta sentença recorrida viola o disposto nos artigos 646º, nº 4, 653º, nº 2 e 664º do CPC, aplicáveis “ex vi” do art. 35º, nº 2 do CPTA.
31. A douta sentença recorrida também deveria ter emitido pronúncia no sentido de afastar a posição defendida pelos ora Recorrentes sobre a alegada inexistência da anterior ordem de demolição da construção em causa, o que não fez, pelo que a mesma é NULA, atento o disposto na alínea d) do nº 1 do art. 668º do CPC, aplicável “ex vi” do art. 35º, nº 2 do CPTA.
32. E dada a manifesta inexistência de anterior ordem concreta de demolição da construção, a douta sentença recorrida viola o disposto no art. 123º, nº 1, alínea e) e nº 2 do CPA.
NESTES TERMOS, deverá ser concedido total provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, e substituindo-a por outra decisão que aprecie o mérito da impugnação do acto administrativo em causa (art. 149º, nº 4, do CPTA).
1.2. A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo:
A. Antes de mais, dá-se aqui por integralmente reproduzido tudo alegado anteriormente.
B. Pretendem os recorrentes a declaração de nulidade do despacho datado de 9/07/2003, pelo qual foi ordenada a demolição da construção, alegando para o efeito, que o mesmo é ilegal e padece por vício de falta de fundamentação.
C. Está em causa uma construção abarracada, construída clandestinamente e insusceptível de legalização.
D. Os ora recorrentes foram recenseados em 1993.
E. No âmbito do levantamento efectuado para efeitos de realojamento vieram os serviços da Divisão de Habitação do Município da Amadora verificar que o agregado familiar de A… residia há mais de 30 anos em França, não tendo na construção em causa a sua residência. Acresce que, o recorrente é proprietário de dois imóveis sitos nas Freguesias da Buraca e Falagueira.
F. Razão pela qual foi desencadeado o processo de exclusão do aludido agregado familiar do PER e, consequentemente, ordenar a demolição da referida construção, em conformidade com o Decreto-Lei nº 163/93, de 7 de Maio, que apenas possibilita o realojamento de agregados familiares residentes permanentemente em barracas ou construções abarracadas e que não possuem bens ou rendimentos que lhes permitam aceder a uma habitação condigna.
G. Em 21/02/2000 foram os recorrentes notificados para se pronunciarem em sede de audiência prévia sobre a proposta de exclusão e demolição da aludida construção.
H.Foi notificado o mandatário do requerente do indeferimento do pretendido e informado de que se mantinha a intenção de demolição da aludida construção.
I. Por despacho datado de 31 de Outubro de 2001 foi proferida decisão final de exclusão do agregado familiar do recorrente do PER e a consequente demolição da construção.
J. Esta decisão não foi impugnada contenciosamente pelo que se consolidou na ordem jurídica, por impugnável.
L. Os actos de execução reportam-se a anterior acto, esse sim recorrível, por constituir o acto que repercute os seus efeitos na esfera jurídica do seu destinatário, por definir a situação jurídica do particular perante a administração.
M . O despacho proferido pela Senhora Vereadora B… em 9/7/03 é um acto irrecorrível por se tratar de um acto de mera execução do despacho proferido anteriormente pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal.
N.O despacho impugnado limita-se a ordenar a remessa do processo ao serviço Municipal para execução da ordem de demolição. Representando como tal o mero efeito lógico do acto praticado anteriormente que definiu a situação jurídica concreta e que como não foi contenciosamente impugnado se consolidou na ordem jurídica como já referido.
O. O despacho recorrido não se revestindo de conteúdo autónomo é por si só insusceptível de lesar os direitos e interesses dos recorrentes e como tal é irrecorrível.
P. A admitir-se a recorribilidade do acto, deve ter-se em atenção que está em causa uma construção abarracada, implantada no local sem respeito pelas mais elementares normas do urbanismo e construção.
Q. Pelas razões expostas deve a decisão a quo manter-se na ordem jurídica, sem qualquer reparo
Nestes termos e nos melhores de direito, que V. Exas doutamente suprirão, deve o presente Recurso ser julgado improcedente por não provado, mantendo-se a douta decisão recorrida, com o que se fará Justiça.
1.3. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1 OS FACTOS
Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:
A - Em 31 de Outubro de 2001, o Presidente da Câmara Municipal da Amadora, exarou despacho de concordância, na informação nº 2062/2001 relativa a proposta de decisão final relativa a : Refª do ..., despacho cujo teor é o seguinte:
“Concordo, nos termos propostos”.
B - A informação nº 2062/2001, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido e do qual extrai-se o seguinte:
“De acordo com o parecer jurídico emitido pelo GAJ (anexo 4), o agregado em causa deve ser excluído do PER e a construção demolida…”
C - O parecer jurídico, datado de 3 de Junho de 2000, a que se alude em “B” reporta-se à informação nº 475/2000, do Gabinete de Apoio Jurídico, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido e do qual extrai-se o seguinte:
“…”
b) Posteriormente o Ilustre Mandatário do supra identificado, em deslocação aos Serviços, informou que a construção recenseada não poderia ser demolida, atento o facto do terreno onde esta se encontra ser propriedade daquele…”
“…”
Assim, e através do seu Mandatário, vem aquele apresentar pronúncia escrita, alegando grosso modo que:
a)…
b)…
c)… O ora notificado “… não tem ilusões de que se trata de uma construção sem condições para ser legalizada em conformidade com o RGEU..”;
“…”
Ora, sendo a construção clandestina, o Presidente da Câmara Municipal poderá ordenar a demolição da obra e/ou reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início das obras de construção…”
“…”
Donde, e como no caso presente a construção refª 86 PER não reúne os requisitos necessários ao seu licenciamento e consequente legalização, lógico será que a ordem de demolição, enquanto medida que visa a protecção da legalidade urbanística e a reintegração da ordem jurídica violada…”
“…”
Nesta conformidade, e por tudo quanto ficou dito, entendemos que deverá o agregado familiar de A… ser excluído do PER…”
Relativamente à construção com referência 86, deverá a mesma ser demolida, porque clandestina…”.
D - Mediante despacho, datado de 09.07.2003, proferido pela Vereadora B… foi determinado o envio do processo ao serviço da Polícia Municipal, para que se proceda à demolição da construção.
2.2. O DIREITO
2.2.1. Na sua alegação (vide conclusão 31) os Recorrentes entendem que a sentença é nula, por omissão de pronúncia, nos termos previstos no art. 668º/1/d) do C.P.Civil.
Em defesa da sua tese argumentam que “a douta sentença recorrida também deveria ter emitido pronúncia no sentido de afastar a posição defendida pelos ora Recorrentes sobre a alegada inexistência da anterior ordem de demolição da construção em causa, o que não fez”.
A propósito, pode ler-se na sentença, o seguinte:
“ (…) A ordem de demolição da construção em causa foi determinada pelo despacho proferido pelo Presidente da Câmara, em 31.10.2001 (cf. alíneas “A” a “C” da matéria de facto assente), despacho com o qual o recorrente se conformou, como o próprio diz na petição de recurso (cf. art. 10º).
E, o acto ora impugnado (cf. alínea “D” dos factos assentes) - provavelmente por o recorrente não ter acatado de modo voluntário o já anteriormente determinado – constitui mero acto de execução da anterior ordem administrativa de demolição, contida no despacho proferido em 31.10.2001, já consolidado na ordem jurídica, por inimpugnável.
(…)
Toda a argumentação expendida pelos recorrentes deveria ter tido lugar no âmbito da impugnação do acto que determinou, simultaneamente, a exclusão dos recorrentes do PER e a demolição da construção clandestina e não no presente recurso contencioso de anulação, por o objecto restringir-se à remessa de processo administrativo, para efeitos de execução, pela Polícia Municipal, da ordem de demolição, que como se disse é mero acto de execução, logo irrecorrível”
Ora, decorre deste discurso justificativo que a questão – inexistência da anterior ordem de demolição – que os Recorrentes consideram que ficou por apreciar foi efectivamente conhecida, tendo o tribunal a quo emitido pronúncia inequívoca no sentido de que existe uma anterior ordem de demolição, contida no despacho do Presidente da Câmara proferido em 31.10.2001, com o qual os Recorrentes se conformaram e que está já consolidado na ordem jurídica, por inimpugnável.
E não há lugar a nulidade por omissão de pronúncia por mera falta de refutação dos argumentos com os quais os Recorrentes sustentam a sua tese (vide, neste sentido, entre outros, os acórdãos do Pleno de 1991.02.26 – recº nº 24591, de 1995.07.13 – recº nº 28 428, de 1998.07.14 – recº nº 13 086, de 1999.04.28 – recº nº 42 153 e de 2002.02.21 – recº nº 34 852 e de 2005.05.21 – recº nº 1423/02 e da Secção de 2007.10.31 – recº nº 1007/06 e de 2008.05.21 – recº nº 437/07).
Deste modo não ocorre a invocada nulidade por omissão de pronúncia.
2.2.2. Mas, para além da nulidade, os Recorrentes atacam a sentença com fundamento em erro de julgamento.
Consideram, no essencial, que a sentença interpretou mal o despacho de 31.10.2001, lendo na expressão «concordo nos termos propostos» um conteúdo inexistente. Segundo eles, a análise do processo instrutor não permite que se conclua, como se faz na sentença, que naquele despacho se “determinou, simultaneamente, a exclusão dos Recorrentes do PER e a demolição da construção clandestina”, uma vez que o mesmo não contém estatuição juridicamente vinculante quanto à demolição e que, nessa parte, por falta de decisão, não consubstancia um acto administrativo.
Vejamos.
Em 31 de Outubro de 2001, tendo-lhe sido apresentada a INF nº 2062/2001 do Departamento de Administração Urbanística, o Presidente da Câmara Municipal da Amadora exarou sobre ela o seguinte despacho: “Concordo nos termos propostos”.
E, a despeito de a dita informação conter, na sua parte expositiva e justificativa, o extracto que a sentença recorrida isolou e levou à alínea B do probatório supra, certo é que a mesma termina deste modo e passamos a citar:
“Face ao exposto propõe-se:
1. O envio de Ofício de Decisão Final com vista à conclusão do processo de exclusão do agregado recenseado na Refª 86 do … para A… – …-França;
2. O envio de Ofício ao representante legal da família a dar conhecimento do referido processo – Dr. C…s – Av … nº … – 2700 Amadora
À Consideração Superior.”
Ora, o enunciado linguístico do despacho – concordo nos termos propostos – revela-nos, de imediato, duas coisas, que, a nosso ver, são indiscutíveis. A primeira é que a decisão administrativa foi construída através de declaração de concordância com a proposta contida na INF 2062/2001. A segunda é que nessa proposta, supra transcrita, com apoio no texto, só pode ler-se a sugestão de decidir a exclusão dos Recorrentes (entendendo-se, pelo contexto significativo que se trata de exclusão daquele agregado familiar do Programa Especial de Realojamento).
Neste quadro, independentemente da perplexidade que, no caso concreto, possa suscitar-se acerca da validade da fixação do conteúdo e do sentido do acto administrativo, por via remissiva Vide, a propósito, Mário Esteves de Oliveira e outros, in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª, ed., p. 604 (questão levantada pelos Recorrentes – conclusões 5. a 10 – e cujo conhecimento fica prejudicado), entendemos que, de todo o modo, o despacho de 31 de Outubro de 2001 do Presidente da Câmara Municipal da Amadora, não contém a decisão administrativa de demolição do prédio dos Recorrentes.
Posto isto, assiste razão aos Recorrentes. Na verdade viram a sua impugnação contenciosa rejeitada em razão de a mesma ter por objecto um acto de mera execução do referido despacho do Presidente da Câmara. Ora, sabendo-se que (i) são actos de mera execução os praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de actos administrativos anteriores e que não contenham outros efeitos jurídicos que não sejam a concretização ou desenvolvimento das estatuições jurídicas contidas neles Cf. acórdão STA – Pleno – de 2008.10.04-rec. nº 544/06, que (ii) o acto contenciosamente impugnado determinou que se procedesse à demolição da construção (alínea D do probatório) e que, como vimos, (iii) essa decisão não estava contida no anterior despacho do Presidente da Câmara, então o despacho recorrido não é um acto de mera execução e é contenciosamente recorrível.
Deste modo, entendemos que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento e não pode manter-se.
3. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TAC de Lisboa, para que os autos aí prossigam os seus termos, se outra razão não houver que a tal obste.
Sem custas.
Lisboa, 19 de Novembro de 2008. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Edmundo António Vasco Moscoso– João Manuel Belchior.
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